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“上海2040”空间方案解读

2016-9-12

  空间规划是总体规划的核心内容,“上海2040”总体规划对未来上海的空间结构提出了怎样的策略?如何应对当下的挑战,为建设卓越的全球城市而努力?9月3日,同济大学张尚武教授在上海市城市规划展示馆带给大家“上海大都市区空间规划”讲座,为大家解读本轮城市总体规划的空间方案。

  一、背景认识

  1、发展回顾

  回顾上海的发展历史:自近代作为全国重要的经济中心城市,到解放后过渡为工业主导的城市,经历八十年代的调整与九十年代的快速发展,2000年以后,上海进入“迈向国际大都市的十年”,确立国家最重要的门户城市、经济中心地位;进入2010年以来,上海面临结构调整和转型发展要求,逐步进入新的发展阶段。

  上一版上海市总体规划(1999年版)对上海迈向国际大都市起到了非常重要的指导作用。一是明确了上海经济、金融、贸易、航运“四个中心”的基本定位;二是对战略性基础设施项目作出了前瞻性安排,包括明确深水港选址等;三是确立了中心疏解、外围发展新城的基本思路,在郊区规划11个新城,此外还有对轨道交通、基础设施及公共服务体系等方面安排,有效支撑了上海空间格局的拓展。

  而这轮规划也遇到了一些实际问题,如规划的中心城加市域城镇体系对后来的中心城边缘及外围地区空间的快速扩张指导性不足。对此,上海在空间战略上作出了相应调整,如“十一五”规划确立的“1966”城镇体系,在人口快速增长的背景下成为积极有效的应对。

  2、当前面临的挑战

  进入2010年以来,上海面临发展转型,逐步进入新的发展阶段,当前上海的空间增长特点与矛盾主要在以下几个方面:

  第一,空间格局上的特大都市地区:从九十年代到现在,上海从一个传统的特大城市演化为特大都市地区,不能简单的从中心、外围这样一个二元划分的方式谈上海的空间,要当成一个整体看待。

  第二:空间瓶颈逐步显现:过去十多年上海人口和建设用地增长非常迅速,城乡建设用地(包括农村建设用地)接近市域面积的45%,用地规模接近极限。空间增长上的“摊大饼”和中心服务化、外围工业化的特征带来的是城市蔓延的巨大压力和新城发展的滞缓。

  第三:快速的空间增长带来的问题:城市生产、生活、生态间矛盾凸显。产城不融合,中心城周边公共服务设施的缺口以及4号线内外轨道交通的差异带来的是中心城周边的交通拥堵。未来的上海,需要重新关注轨道的作用。

  二、发展思路

  1、发展方式转型

  应对上述上海城市发展所体现的矛盾,本轮总体规划提出了一系列明确的目标。

  首要目标是“追求卓越的全球城市”,正如上次唐老师所说,卓越的全球城市不同于经济维度的“四个中心”,而应该更具有综合性,要考虑更加全面、可持续的城市的发展能力问题。

  同时,提出了用地“负增长”这个非常重要的基本要求。上海空间增长正逐步放缓,过去大量的土地使用需求在于工业用地,通过低附加值制造业的逐渐退出对上海的空间进行整理,从而“倒逼”城市发展方式转变。上海的发展模式所经历的转型,是对“新常态”的适应,而规划也应该由空间扩张转向结构性调整,通过城市更新、优化和调整实现发展目标。

  2、主要发展思路

  对应空间上的发展思路,需要有清晰的逻辑:

  首先,要把握城市面向未来2040发展的基本逻辑。未来的25年,技术发展的可能性带来了非常大的不确定性。在此宏观趋势下,国外的全球大都市制定空间战略的切入点在于提高全球竞争力,这不仅包含了经济维度,更强调了科技、文化、生态及生活质量问题,这是大家共同遵循的战略议题。

  上海将来是知识经济的社会,最关键的四个词是生态、文化、宜居、创新。生态是根基,良好的生态环境是全球竞争力的基础;文化,需要强调文化影响力、竞争力和包容性;宜居,体现了一个城市满足不同人群各类需求的能力;创新是发展的动力,也需要生态、文化、宜居的支撑。

  三、空间调整策略

  1、宏观层面:迈向更具全球影响力的全球城市

  上海本轮发展的核心目标,对城市格局产生的影响可以归纳为几点:

  强化上海城市空间格局的两个扇面和全球城市功能布局引领:上海今天在全球经济网络中的地位很大程度上源于其在国际国内市场上发挥的“枢纽”作用,而接下来的发展仍要强化国内国际两个扇面,东面分布门户功能,西面作为未来发展腹地,在空间上支撑全球城市功能的发育,是未来上海所要考虑的问题。

  处理好与长三角的关系:与长三角的联系最核心的是交通的联系。首先要强化发展廊道,包括交通廊道、空间廊道、功能廊道,支撑起客货的流动;此外,应当强调南北链接,整体提升上海向西、向南、向北的辐射能力。

  推动郊区发展,优化空间体系:本轮规划将上海大都市地区从城乡发展层面分成了四个层次,即主城区-新城-新市镇-乡村。通过强化新城,实行差异化发展,推动郊区的整体发展。

  2、中观层面:大都市地区空间结构的基本组织关系

  保护生态基底:应该确立四大战略性生态空间(滩、湾、湖、岛),保护崇明岛、淀山湖、杭州湾、东部沿海滩涂所具有的生态功能,然后再考虑生态网络和如何进一步提高生态网络的服务和效率。

  构建多中心、网络化结构:未来上海大都市地区是多中心、功能网络化相复合的复杂体系,包含了城乡体系和公共中心体系,以及未来产业布局等方面。而这一空间体系的组织更需要以公交为主导的交通体系的支撑,这方面未来轨道交通的构架非常重要。

  强化城乡统筹、生活圈战略:统筹郊区发展,公共资源的配置可以打破行政单元的基础,在城镇圈的范围内进行统筹,而不同功能导向的城镇圈也会带来差异化配置。构建紧凑的生活圈,可以强化居民对生活范围的认知,针对居民日常基本生活和日常通勤两个空间层次,分别配置优化公共服务,这也和多中心的观点相适应。

  3、微观层面

  以城市更新提升城市发展品质,对上海具有相当重要的作用。保护特质地区,特别是大量具有上海地域特征的文化遗产,维护城乡整体风貌,塑造更具特色和文化特质的上海。同时,存量土地资源的更新,城市公共空间品质的提高等等微观层面的措施也十分必需。

  4、空间管理、建设方式转变:

  强化空间管控底线:未来上海进入存量发展的时代,需要建立有效的空间管控机制,这版规划明确了生态底线、开发边界、基本农田控制以及关于文化保护的控制线。

  建立全域管控概念:在整个大都市格局里面,不存在中心和外围哪个更重要的问题,差别在于管控策略,所以在全域范围建立空间管理策略分区,分为中心、边缘、新城、廊道。其中边缘需要调整优化,部分区域强化功能,部分区域强化生态保护。而新城则是强化的重点。

  空间布局策略:这轮总规的空间管理很大程度上需要通过空间政策落实,除了中心城的“双增双减”,还包括适度控制中心城开发增量,来实现中心城的人口疏解,同时要强化新城的资源配置,通过这一系列的手段把空间布局的调整和空间政策的安排有效衔接起来。

  弹性应对、动态适应:战略空间留白,包括十分重要但没有明确未来发展方向的地区、不可预期的重大事业和重大项目空间预留。以及弹性留白,也就是机动性的指标留白。开发、控制层面,要针对人口和空间的动态关系,建立新的管控办法实现空间发展的弹性。

  建立动态的监控评估维护机制:未来的发展具有很强的动态性,我们应构建一套监控体系和相应的指标体系,来评价目标的实现程度,维护规划的有序推进。形成滚动的实施机制。

(人物简介:张尚武:同济大学建筑城规学院、同济规划院副院长,中国城市规划学会理事、中国城市规划乡村规划建设学术委员会主任委员。)

“上海2040”空间方案解读
2016-9-12
  空间规划是总体规划的核心内容,“上海2040”总体规划对未来上海的空间结构提出了怎样的策略?如何应对当下的挑战,为建设卓越的全球城市而努力?9月3日,同济大学张尚武教授在上海市城市规划展示馆带给大家“上海大都市区空间规划”讲座,为大家解读本轮城市总体规划的空间方案。

  一、背景认识 
  1、发展回顾 
  回顾上海的发展历史:自近代作为全国重要的经济中心城市,到解放后过渡为工业主导的城市,经历八十年代的调整与九十年代的快速发展,2000年以后,上海进入“迈向国际大都市的十年”,确立国家最重要的门户城市、经济中心地位;进入2010年以来,上海面临结构调整和转型发展要求,逐步进入新的发展阶段。 
  上一版上海市总体规划(1999年版)对上海迈向国际大都市起到了非常重要的指导作用。一是明确了上海经济、金融、贸易、航运“四个中心”的基本定位;二是对战略性基础设施项目作出了前瞻性安排,包括明确深水港选址等;三是确立了中心疏解、外围发展新城的基本思路,在郊区规划11个新城,此外还有对轨道交通、基础设施及公共服务体系等方面安排,有效支撑了上海空间格局的拓展。 
  而这轮规划也遇到了一些实际问题,如规划的中心城加市域城镇体系对后来的中心城边缘及外围地区空间的快速扩张指导性不足。对此,上海在空间战略上作出了相应调整,如“十一五”规划确立的“1966”城镇体系,在人口快速增长的背景下成为积极有效的应对。 
  2、当前面临的挑战 
  进入2010年以来,上海面临发展转型,逐步进入新的发展阶段,当前上海的空间增长特点与矛盾主要在以下几个方面: 
  第一,空间格局上的特大都市地区:从九十年代到现在,上海从一个传统的特大城市演化为特大都市地区,不能简单的从中心、外围这样一个二元划分的方式谈上海的空间,要当成一个整体看待。 
  第二:空间瓶颈逐步显现:过去十多年上海人口和建设用地增长非常迅速,城乡建设用地(包括农村建设用地)接近市域面积的45%,用地规模接近极限。空间增长上的“摊大饼”和中心服务化、外围工业化的特征带来的是城市蔓延的巨大压力和新城发展的滞缓。 
  第三:快速的空间增长带来的问题:城市生产、生活、生态间矛盾凸显。产城不融合,中心城周边公共服务设施的缺口以及4号线内外轨道交通的差异带来的是中心城周边的交通拥堵。未来的上海,需要重新关注轨道的作用。
  二、发展思路 
  1、发展方式转型 
  应对上述上海城市发展所体现的矛盾,本轮总体规划提出了一系列明确的目标。 
  首要目标是“追求卓越的全球城市”,正如上次唐老师所说,卓越的全球城市不同于经济维度的“四个中心”,而应该更具有综合性,要考虑更加全面、可持续的城市的发展能力问题。 
  同时,提出了用地“负增长”这个非常重要的基本要求。上海空间增长正逐步放缓,过去大量的土地使用需求在于工业用地,通过低附加值制造业的逐渐退出对上海的空间进行整理,从而“倒逼”城市发展方式转变。上海的发展模式所经历的转型,是对“新常态”的适应,而规划也应该由空间扩张转向结构性调整,通过城市更新、优化和调整实现发展目标。 
  2、主要发展思路 
  对应空间上的发展思路,需要有清晰的逻辑: 
  首先,要把握城市面向未来2040发展的基本逻辑。未来的25年,技术发展的可能性带来了非常大的不确定性。在此宏观趋势下,国外的全球大都市制定空间战略的切入点在于提高全球竞争力,这不仅包含了经济维度,更强调了科技、文化、生态及生活质量问题,这是大家共同遵循的战略议题。 
  上海将来是知识经济的社会,最关键的四个词是生态、文化、宜居、创新。生态是根基,良好的生态环境是全球竞争力的基础;文化,需要强调文化影响力、竞争力和包容性;宜居,体现了一个城市满足不同人群各类需求的能力;创新是发展的动力,也需要生态、文化、宜居的支撑。
  三、空间调整策略 
  1、宏观层面:迈向更具全球影响力的全球城市 
  上海本轮发展的核心目标,对城市格局产生的影响可以归纳为几点: 
  强化上海城市空间格局的两个扇面和全球城市功能布局引领:上海今天在全球经济网络中的地位很大程度上源于其在国际国内市场上发挥的“枢纽”作用,而接下来的发展仍要强化国内国际两个扇面,东面分布门户功能,西面作为未来发展腹地,在空间上支撑全球城市功能的发育,是未来上海所要考虑的问题。 
  处理好与长三角的关系:与长三角的联系最核心的是交通的联系。首先要强化发展廊道,包括交通廊道、空间廊道、功能廊道,支撑起客货的流动;此外,应当强调南北链接,整体提升上海向西、向南、向北的辐射能力。 
  推动郊区发展,优化空间体系:本轮规划将上海大都市地区从城乡发展层面分成了四个层次,即主城区-新城-新市镇-乡村。通过强化新城,实行差异化发展,推动郊区的整体发展。
  2、中观层面:大都市地区空间结构的基本组织关系 
  保护生态基底:应该确立四大战略性生态空间(滩、湾、湖、岛),保护崇明岛、淀山湖、杭州湾、东部沿海滩涂所具有的生态功能,然后再考虑生态网络和如何进一步提高生态网络的服务和效率。 
  构建多中心、网络化结构:未来上海大都市地区是多中心、功能网络化相复合的复杂体系,包含了城乡体系和公共中心体系,以及未来产业布局等方面。而这一空间体系的组织更需要以公交为主导的交通体系的支撑,这方面未来轨道交通的构架非常重要。 
  强化城乡统筹、生活圈战略:统筹郊区发展,公共资源的配置可以打破行政单元的基础,在城镇圈的范围内进行统筹,而不同功能导向的城镇圈也会带来差异化配置。构建紧凑的生活圈,可以强化居民对生活范围的认知,针对居民日常基本生活和日常通勤两个空间层次,分别配置优化公共服务,这也和多中心的观点相适应。
  3、微观层面
  以城市更新提升城市发展品质,对上海具有相当重要的作用。保护特质地区,特别是大量具有上海地域特征的文化遗产,维护城乡整体风貌,塑造更具特色和文化特质的上海。同时,存量土地资源的更新,城市公共空间品质的提高等等微观层面的措施也十分必需。 
  4、空间管理、建设方式转变: 
  强化空间管控底线:未来上海进入存量发展的时代,需要建立有效的空间管控机制,这版规划明确了生态底线、开发边界、基本农田控制以及关于文化保护的控制线。 
  建立全域管控概念:在整个大都市格局里面,不存在中心和外围哪个更重要的问题,差别在于管控策略,所以在全域范围建立空间管理策略分区,分为中心、边缘、新城、廊道。其中边缘需要调整优化,部分区域强化功能,部分区域强化生态保护。而新城则是强化的重点。 
  空间布局策略:这轮总规的空间管理很大程度上需要通过空间政策落实,除了中心城的“双增双减”,还包括适度控制中心城开发增量,来实现中心城的人口疏解,同时要强化新城的资源配置,通过这一系列的手段把空间布局的调整和空间政策的安排有效衔接起来。 
  弹性应对、动态适应:战略空间留白,包括十分重要但没有明确未来发展方向的地区、不可预期的重大事业和重大项目空间预留。以及弹性留白,也就是机动性的指标留白。开发、控制层面,要针对人口和空间的动态关系,建立新的管控办法实现空间发展的弹性。 
  建立动态的监控评估维护机制:未来的发展具有很强的动态性,我们应构建一套监控体系和相应的指标体系,来评价目标的实现程度,维护规划的有序推进。形成滚动的实施机制。
(人物简介:张尚武:同济大学建筑城规学院、同济规划院副院长,中国城市规划学会理事、中国城市规划乡村规划建设学术委员会主任委员。)

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