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上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划

  “十二五”时期是上海实现“四个中心”总目标、建设现代化国际大都市的重要战略机遇期,也是加快经济发展方式转变、促进城市发展转型的关键时期。上海的土地资源利用和保护工作是实现“四个率先”总要求的重要载体和有力抓手。做好这项工作,必须全面落实科学发展观,以土地利用方式的转变促进城市经济发展方式转变、产业结构调整,促进城市健康、协调和可持续发展。为此,在总结“十一五”期间上海土地利用和土地资源保护情况的基础上,根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)》,制定本规划。

  一、“十一五”工作回顾

  “十一五”期间,面对上海城市自身发展转型、筹办举办世博的繁重任务和2008年以来国际金融危机的冲击,上海充分利用规划和国土资源管理机构整合的契机,通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径,着力构建保障和促进上海科学发展的规划和土地管理新机制,不断强化土地管理参与宏观调控的能力。

  (一)积极探索“两规合一”,充分发挥规划和国土资源“保障发展、保护资源、优化布局”的先导和调控作用

  编制完成《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)》,并于2010年7月获国务院正式批复同意。积极推进土地利用总体规划和城乡规划衔接,编制形成基本农田集中区和“建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线”管控方案,初步明确了上海城乡发展空间布局、功能导向和管制策略。“十一五”期间全市新增建设用地量呈下降趋势,城市内涵式发展特点逐步显现。

  (二)健全耕地保护责任机制,不断强化耕地和基本农田保护工作

  认真落实耕地保护红线,进一步加大基本农田保护力度,将328万亩基本农田保护任务全部落实到地块,并划定20片基本农田集中区。积极建立并实施耕地保护目标责任制度,市政府办公厅发布了《上海市区(县)政府耕地保护责任目标考核办法》(沪府办〔2006〕109号);市、区(县)两级政府签订了耕地保护责任书,明确了耕地保护责任和义务。

  (三)不断深化节约集约用地机制,着力提高建设用地利用效率

  深入推进“批项目、核土地”制度,先后制定《上海产业用地指南(2008版)》、《上海市基础设施用地指标(试行)》、《上海市社会事业用地指南(试行)》、《上海市农村建设有关设施用地标准(试行)》,进一步健全建设用地标准体系;进一步加大存量用地盘活力度,制定了闲置土地处置办法,完善“控增逼存”机制;开展了全市产业用地调查,建立了全市产业用地数据库,形成国家公告开发区土地利用绩效评价制度,不断提高建设用地节约集约利用水平。

  (四)继续完善土地市场调控机制,充分发挥市场配置资源的基础作用

  以体现土地交易流程的透明化和操作标准化为核心,以信息技术为支撑,以建设固定的交易场所为载体,高标准、高起点地建设全市统一的土地交易平台,成立了上海市土地交易事务中心,加强对国有建设用地交易的集中统一管理;探索建立经营性用地出让预申请制度,进一步稳定市场预期,提高审批效能,提高市场化配置水平;开展城市地价动态监测,进行全市基准地价更新。积极开展农村集体建设用地流转试点,探索建立城乡统一的建设用地市场。

  (五)努力加强基础工作,进一步提高土地管理效率和行政管理效能

  先后开展了全市土地清查和第二次全国土地调查,查明全市各类用地的数量、分布和利用情况;整合优化了土地规划审批流程,有效压缩了“招拍挂”供地时限;依托信息化系统,以完善行政管理架构为依托,推进土地的精细化管理,初步建立全市土地管理统一的数据底版,基本形成了管理、审理、监测三分离,市、区(县)、镇(乡)三级联动的土地管理新格局。

  “十一五”期间,全市土地资源利用和保护工作主要取得以下成效:

  一是调控土地供应总量,保障经济社会平稳较快发展。在强化耕地和基本农田保护前提下,“十一五”期间全市新增建设用地235平方公里,比“十五”期间的年均62平方公里下降了24%。坚持节约集约用地的导向,保证了世博筹办、虹桥综合交通枢纽等重点基础设施建设,保障了经济社会发展的基本用地需求。

  二是调整土地供应结构,促进经济发展方式转变。通过控制总量,盘活存量,不断提高单位土地的投入与产出水平。全市建设用地地均GDP产出率从2006年的4.3亿元/平方公里上升到2010年的5.9亿元/平方公里;通过有保有压的供地政策,推进产业结构调整,全市第三产业产值比例由2006年50.6%增加到2010年的57.3%,2010年高新技术产业总产值已达到全市规模以上工业总产值的23.2%。

  二、“十二五”面临的机遇和挑战

  “十二五”时期,上海面临着前所未有的发展机遇。从国际环境发展趋势看,随着经济全球化和区域经济一体化深入发展,世界经济增长重心东移趋势明显,新一轮国际产业转移趋势也将加速,上海经济社会发展处于重要的战略机遇期,有利于充分利用国际国内两个市场、两种资源,促进全市土地资源的综合开发利用。从国内环境发展趋势看,国务院批复的《长江三角洲区域规划》明确提出,上海要加快建设长江三角洲世界级城市群核心城市。国家对长三角的战略定位,有利于上海从区域统筹角度优化配置资源,综合协调土地利用与保护面临的问题。从上海自身发展趋势来看,随着世博后续效应释放,上海处于转型升级的关键时期,面临着提高自主创新能力、缓解资源环境约束、着力推进改革攻坚等方面的重要任务,在服务高新技术产业化、产业结构服务化、新型城镇化等方面对全市土地利用结构和布局提出新要求。这些,都为上海土地利用和保护提供了明确的导向。

  但是,“十二五”时期也是上海资源环境约束加剧的矛盾凸显期,随着城镇化、新农村建设的加快推进和城乡经济一体化的深入发展,人口、资源、环境的压力还将持续加大,土地利用和管理还面临一些突出的困难。一是建设用地总量较大,已占市域陆地面积的40%以上,城市未来发展增量空间有限,其中工业用地比例偏高,达到建设用地的28%,建设用地内部结构也有待于进一步调整;二是闲置、低效用地较多,土地效益有待进一步提高;三是中心城向外蔓延发展,土地利用空间布局有待于进一步优化;四是耕地后备资源匮乏,耕地占补平衡难度日益加大。这些,都给上海“十二五”时期土地利用和保护带来严峻的挑战。

  “十二五”期间,上海土地资源利用和保护的机遇与挑战并存,必须以创新推动城市全面转型,转变用地观念,创新用地思路,改革用地方式,使土地资源管理从偏重满足需求转向供给和需求双向调节的差别化管理,从偏重资源管理转向资源、资产、资本三位一体的综合管理,从偏重数量管理转向数量、质量、生态并重的综合管理,进而实现以土地利用方式转变,促进经济发展方式的转变。

  三、“十二五”工作指导思想和基本原则

  (一)指导思想

  以科学发展观为统领,按照上海实现“四个率先”、建设“四个中心”的战略定位,围绕“调结构、促转型、惠民生”的中心任务,以土地利用方式转变促进经济发展方式转变为主线,以进一步提高土地综合利用效益为核心,以优化用地结构和布局为重点,坚持最严格的耕地保护制度,实行最严格的节约用地制度,促进主体功能区形成,深化改革,强化管理,健全保障发展和保护资源并重、与创新驱动和转型发展相适应的土地管理新机制,进一步加强对区域土地利用的统筹和管控,全面提升上海土地资源保护与开发利用水平,加快形成各类用地合理需求得到切实保障、土地利用效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。

  (二)基本原则

  坚持宏观调控与市场调节相结合。树立资源节约观,加强土地利用总量控制,形成供需双向调节机制。按照“规划控制——计划引导——市场运作”思路,通过土地规划、年度计划、土地供应政策,实施差别化土地调控,严格用途管制,引导新增用地供给,促进存量土地盘活。通过土地价格机制、供求机制、竞争机制等进一步发挥市场需求导向作用,以土地的供给引导经济发展、结构转型对土地的需求。

  坚持土地资源资产资本一体化管理与综合效益提升相统一。树立资源效益观,坚持节约集约用地,推进土地资源、资产、资本三位一体管理。以落实节约优先战略为重点,推进土地利用由外延粗放向内涵集约方向转变;以建立城乡统一的土地市场为目标,稳步推进农村集体建设用地流转,显化土地资产价值,逐步实现农村集体建设用地和国有建设用地统一规则、统一平台和统一监管;以农村土地综合整治为抓手,有序开展城乡建设用地增减挂钩试点,搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台,促使城乡土地资源、资产、资本有序流动。

  坚持耕地保护与生态建设相促进。树立资源整体观,在做好耕地和基本农田数量管控的同时,加强质量管理和生态管护,建立生态环境与经济建设协调发展新格局。严格控制非农建设占用耕地,完善耕地保护和补偿机制。将耕地保护与本市主要农产品最低保有量相结合,并在注重发挥耕地生产功能的同时,注重发挥耕地的生态保护和空间维护作用,把基本农田作为生态建设基本要素纳入城市生态网络,完善生态空间布局,提升生态保育功能,构建与现代化国际大都市相匹配的生态空间布局体系,维护城市生态安全。

  坚持制度改革与管理创新相并重。大力提高土地资源管理的信息化和现代化水平,发挥制度设计对管理成效的激励和导向作用。通过管理制度改革。

  四、“十二五”规划目标

  “十二五”期间,要继续深化土地集约节约利用,转变土地利用方式,合理配置各类用地,有效保障合理用地需求、切实保护耕地资源、科学引领城市空间发展布局,形成与现代化国际大都市相匹配的土地利用格局,构建多层次的城乡生态安全网络,促进“创新高效、宜居和谐”的城市建设。

  (一)土地节约集约利用水平不断提高

  新增建设用地规模得到有效控制,闲置和低效建设用地得到充分利用,节约集约用地水平明显提高,合理发展用地需求得到有效保障。“十二五”期间年度新增建设用地比“十一五”期间下降15-20%,“十二五”期末单位建设用地地均GDP产出率比“十一五”期末提高40%以上。

  (二)土地利用结构与布局得到明显优化

  调整新增建设用地结构,“十二五”期间新增建设用地中工业用地、市政公用及公共设施用地和城镇其他建设用地比例,由“十一五”时期的“2∶2∶1”逐步调整为三个三分之一。其中,城镇其他建设用地中用于住房建设用地的比例50%左右,各类保障性住房用地应保尽保。工业用地优先保障高新技术产业和战略性新兴产业,不断优化第三产业用地占比。重点支持郊区新城和新市镇、大型居住社区、重大产业基地建设,优先保障市政基础设施、公共设施用地需求。加大对产业用地控制线外现状工矿用地空间整合力度,促进新增工业项目用地向规划工业区块集中。不断提升市域“多轴、多层、多核”空间布局体系,优化城乡用地空间布局。

  (三)耕地和基本农田保护进一步加强

  集中连片保护耕地和基本农田,加大基本农田集中区建设力度。按照耕地保护任务与义务相分离的原则,到“十二五”期末,本市耕地保有义务量不低于350万亩,基本农田保护面积不低于328万亩。稳步推进农村土地整治和滩涂土地开发整理工作,努力实现耕地占补平衡义务,“十二五”期间,通过滩涂圈围、土地整理复垦共补充耕地9.7万亩。其中,滩涂圈围补充耕地5.4万亩,土地整理复垦补充耕地4.3万亩。

  (四)城市基本生态网络初步形成

  依托基本生态网络建设,扩大城市绿色生态空间,维护城市生态安全格局。严格控制饮用水水源地土地利用开发,严格保护自然保护区、湿地等生态敏感区,统筹安排耕地、林园地、湿地、绿地等各类生态用地布局,建设多层次、成网络、功能复合的基本生态网络。到“十二五”期末,生态用地总面积达到3500平方公里,生态用地比例达到陆域面积的50%以上,全市森林覆盖率达到15%。

  五、“十二五”主要任务

  (一)以完善规划计划管理制度为手段,进一步发挥土地参与宏观调控作用

  提升规划引导能力。发挥土地利用总体规划的战略引领作用,完成区(县)、镇(乡)土地利用总体规划修编,进一步落实市级规划确定的建设用地总规模和基本农田保护面积等指标,继续深化形成基本农田集中区和“建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线、生态控制线”管控方案。将城市开发和产业项目严格纳入规划集中建设区。其中,新增和扩建工业项目同时纳入规划工业区块内。城市集中建设区外项目建设,通过项目类型、建设用地规模和基本农田机动指标进行综合管理。加强规划编制动态管理,稳步有序推进集中建设区外建设用地减量化。

  实行差别化计划管理。以加强和改进政府宏观调控、优化土地资源管理为目标,进一步完善计划指标设置,建立差别化指标管理体系;优化计划指标配置,积极改进计划指标分配方法和执行手段,将计划指标分配与土地集约利用、存量土地盘活、违法建设用地增减情况等相挂钩,实现计划指标由项目管理向规模管理转变。新增工业用地计划聚焦保障高新技术产业和战略性新兴产业领域用地需求,住房建设用地供应优先保障本市保障性住房用地供应。

  加强规划实施动态管理和计划执行动态评估。完善土地利用动态监测平台,建立规划实施的监控预警反馈机制,探索规划定期评估和滚动修编制度。加强土地利用计划执行情况评估,定期开展计划执行与土地集约利用、存量土地盘活、违法建设用地增减等的综合考核,并将考核结果作为奖优罚劣的依据,建立激励和约束机制,切实发挥土地利用计划的引导作用。

  (二)以提高土地利用效率为重点,促进产业结构战略调整升级

  完善新增用地管理。创新工业用地相关政策和管理机制,探索工业用地前期开发周转指标管理相关办法,缩短项目落地周期。推行工业用地“带方案土地出让”,扩大定向挂牌出让供地项目范围,完善工业用地供应制度。对新增工业用地,在法定最高出让年限内,结合企业行业特点,探索弹性年期出让办法。

  促进存量土地盘活。继续鼓励企业在符合相关条件的前提下,提高工业用地容积率和利用存量厂房兴办现代服务业。鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房。积极探索工业用地指标平移,促进工业用地向园区集中。按照“封闭运行、结果可控”的原则,在张江高科技园区和金桥出口加工区,探索试点企业分割转让节余土地、工业用地按照规划转型为科研用地及园区配套经营性用地,进一步加强工业用地节约集约利用政策研究。

  加大闲置土地处置力度。按照“依法处置、以用为先、集约利用”的原则,健全处置机制,加大闲置土地的消化利用力度,区别土地闲置不同情况,对合同监管和限制土地公告登记掌握的闲置地块,采取征收土地闲置费、延期开发、调整土地使用者、依法收回等不同办法,做到“盘活一批、开工一批、收回一批”;按照“发现、调查、处置、反馈”工作流程,加快建立长效预防机制,加大土地闲置的防治力度,对已供土地实现动态监管,努力将闲置土地消除在萌芽状态。

  (三)以加强政府调控和优化市场配置资源的基础作用为依托,努力实现土地资源、资产、资本一体化综合管理

  加强土地储备管理。依据土地利用总体规划和城市总体规划,编制土地储备规划,滚动下达年度土地储备计划,统筹安排中近期土地储备的规模、结构、布局和时序,加大土地收储工作的规划导向和统筹力度。做好与土地预申请制度的有效衔接,合理安排土地供应计划,有力保障大型居住社区等重大项目实施推进,不断增强政府调控土地市场能力。

  完善土地有偿使用和市场配置机制。建立由基准地价、区段地价、标定地价和地价指数等构成的国有土地价格监测与发布体系,形成“三价格一指数”的定期更新制度,加强地价管理。制定城市地下空间土地使用权的基本价格,探索城市地下空间建设用地有偿使用。完善土地供应方式,研究全市主导产业生命周期,试行工业用地弹性出让年期制度。鼓励企业以租赁方式取得国有建设用地使用权。

  推进耕地占补平衡指标市场化调剂。按照“政府引导、市场调节”的原则,统筹考虑、分布实施,探索建立耕地占补平衡指标调剂中心,以耕地占补平衡指标为交易对象,由市和区(县)政府作为交易主体,通过探索建立类似市场配置机制的调剂程序,实现耕地占补平衡指标竞价调剂配置,显化耕地的资源要素价值。

  (四)以深化农村土地管理制度改革为核心,促进城乡统筹发展

  有序推进农村集体建设用地流转试点工作。在充分尊重和保障农民权益的前提下,有序推进农村集体建设用地流转试点。加快推进农村集体土地确权登记,夯实流转基础。争取到2012年底,完成农村集体土地所有权的确权登记发证。积极开展村庄规划编制,发挥规划对流转的引导作用。建立与城镇基准地价体系相衔接的农村集体建设用地基准地价体系,通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,逐步建设城乡统一的建设用地市场。根据试点进展,制定相关政策,指导全市流转工作有序开展。

  积极探索农村土地综合整治。推动规划集中建设区外整理复垦,建立集中建设区外建设用地“进出勾连、引逼结合”的管理机制,推进建设用地减量化。以农村土地综合整治为平台,注重从项目实施向制度设计转变,加强规划统筹,提升土地政策整合和创新能力。编制土地整治专项规划,进一步做好城乡建设用地增减挂钩试点、已批建设用地易地调整使用;有重点推进土地综合整治,开展金山区国家级基本农田保护示范区、市域生态保育区等重点区域的土地整治工作。

  (五)以建设促保护为政策导向,构建城市生态安全格局

  严格耕地和基本农田保护。认真落实耕地和基本农田布局,建立基本农田基础数据库和电子档案管理办法,探索耕地和基本农田的动态管理和分类管控途径。从严控制非农建设占用耕地,引导农业结构调整不占或少占耕地。强化耕地占补平衡动态监管,探索国家重大建设项目耕地占补平衡新途径。制定耕地保护责任考核细则,层层落实耕地保护责任。以建设促进耕地和基本农田保护,大力推进高产稳产基本农田建设,着力提高基本农田质量。建立滩涂成陆土地整理的规范制度,做好南汇东滩、横沙东滩、崇明北沿边滩等重点地区圈围成陆和补充耕地工作。探索建立耕地保护的经济调节和利益分配机制,提高区县政府保护耕地的积极性。

  构建全市基本生态网络体系。制定年度计划和建设实施计划,有序推进“环、廊、区、源”城市生态空间体系建设,规划期内聚焦“嘉宝”、“青松”、“黄浦江上游”生态走廊等重点生态建设区域。扩大生态补偿范围,完善生态补偿制度和相关激励政策,研究提高生态网络建设资金支持力度,制定生态廊道整理复垦与占补平衡指标相挂钩的政策,积极开展试点区块实施推进工作。

  六、“十二五”工作保障措施

  (一)建立耕地保护和节约集约用地的共同责任机制

  按照“责权一致”原则,明确区县政府的责任主体地位和市政府职能部门的监管职责。加强国土资源部门与相关部门的协作配合,综合发挥规划、土地、产业、农业等部门工作协调机制作用,共同研究制定耕地和基本农田保护、规划工业区块外现状工业用地转型升级和整理复垦等有关政策,加强土地资源合理利用。加强宣传教育,形成社会共识,调动区县政府、相关部门和全社会的积极性,使土地资源保护和合理利用成为全社会的共同责任。

  (二)完善三级联动的国土资源管理体制

  建立健全以镇(乡)政府为重点的市、区(县)、镇(乡)三级国土资源管理体系,强化镇(乡)政府保护耕地、节约集约用地的责任意识,推进土地执法监管责任重心下移、关口前移,构筑“政府牵头、上下联动、齐抓共管”的国土资源管理体系。

  (三)加强土地资源利用和保护法制保障

  适应《土地管理法》修订等新形势,根据上海“十二五”发展和土地管理工作的新要求,适时修订《上海市实施?中华人民共和国土地管理法?办法》,研究出台上海市基本农田保护、农村集体建设用地有偿使用、地下空间开发利用管理和有偿使用等办法,为土地资源利用和保护提供法制保障。

  (四)夯实规划国土管理工作基础

  不断深化“一个平台、三条主线、三个层面、两个要素”的管理体系,推动国土资源管理的精细化、规范化、落地化。大力推进信息化建设,建立土地利用变更数据长效更新机制,加快国土资源统一审批平台等应用系统开发,强化信息化技术支撑作用;积极推进行政审批制度改革,深化管理、办理、监管三分离运作模式,形成格式化、标准化业务流程和审批模式,不断提高行政服务效能。

  (五)提高规划国土管理公众参与水平

  建立健全规划的公示制度,改进规划工作方式,接受社会公众监督,提高规划决策的科学化民主化水平;适时修订有关用地标准体系,推进向地方性规范的升级转换;加强信息公开建设和有关政策宣传,增强全民对科学用地、节约用地、保护资源重要性认识,使遵守土地利用法律、政策、规划成为全社会自觉行为。

上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划 
  “十二五”时期是上海实现“四个中心”总目标、建设现代化国际大都市的重要战略机遇期,也是加快经济发展方式转变、促进城市发展转型的关键时期。上海的土地资源利用和保护工作是实现“四个率先”总要求的重要载体和有力抓手。做好这项工作,必须全面落实科学发展观,以土地利用方式的转变促进城市经济发展方式转变、产业结构调整,促进城市健康、协调和可持续发展。为此,在总结“十一五”期间上海土地利用和土地资源保护情况的基础上,根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)》,制定本规划。 
  一、“十一五”工作回顾 
  “十一五”期间,面对上海城市自身发展转型、筹办举办世博的繁重任务和2008年以来国际金融危机的冲击,上海充分利用规划和国土资源管理机构整合的契机,通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径,着力构建保障和促进上海科学发展的规划和土地管理新机制,不断强化土地管理参与宏观调控的能力。 
  (一)积极探索“两规合一”,充分发挥规划和国土资源“保障发展、保护资源、优化布局”的先导和调控作用 
  编制完成《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)》,并于2010年7月获国务院正式批复同意。积极推进土地利用总体规划和城乡规划衔接,编制形成基本农田集中区和“建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线”管控方案,初步明确了上海城乡发展空间布局、功能导向和管制策略。“十一五”期间全市新增建设用地量呈下降趋势,城市内涵式发展特点逐步显现。 
  (二)健全耕地保护责任机制,不断强化耕地和基本农田保护工作 
  认真落实耕地保护红线,进一步加大基本农田保护力度,将328万亩基本农田保护任务全部落实到地块,并划定20片基本农田集中区。积极建立并实施耕地保护目标责任制度,市政府办公厅发布了《上海市区(县)政府耕地保护责任目标考核办法》(沪府办〔2006〕109号);市、区(县)两级政府签订了耕地保护责任书,明确了耕地保护责任和义务。 
  (三)不断深化节约集约用地机制,着力提高建设用地利用效率 
  深入推进“批项目、核土地”制度,先后制定《上海产业用地指南(2008版)》、《上海市基础设施用地指标(试行)》、《上海市社会事业用地指南(试行)》、《上海市农村建设有关设施用地标准(试行)》,进一步健全建设用地标准体系;进一步加大存量用地盘活力度,制定了闲置土地处置办法,完善“控增逼存”机制;开展了全市产业用地调查,建立了全市产业用地数据库,形成国家公告开发区土地利用绩效评价制度,不断提高建设用地节约集约利用水平。 
  (四)继续完善土地市场调控机制,充分发挥市场配置资源的基础作用 
  以体现土地交易流程的透明化和操作标准化为核心,以信息技术为支撑,以建设固定的交易场所为载体,高标准、高起点地建设全市统一的土地交易平台,成立了上海市土地交易事务中心,加强对国有建设用地交易的集中统一管理;探索建立经营性用地出让预申请制度,进一步稳定市场预期,提高审批效能,提高市场化配置水平;开展城市地价动态监测,进行全市基准地价更新。积极开展农村集体建设用地流转试点,探索建立城乡统一的建设用地市场。 
  (五)努力加强基础工作,进一步提高土地管理效率和行政管理效能 
  先后开展了全市土地清查和第二次全国土地调查,查明全市各类用地的数量、分布和利用情况;整合优化了土地规划审批流程,有效压缩了“招拍挂”供地时限;依托信息化系统,以完善行政管理架构为依托,推进土地的精细化管理,初步建立全市土地管理统一的数据底版,基本形成了管理、审理、监测三分离,市、区(县)、镇(乡)三级联动的土地管理新格局。 
  “十一五”期间,全市土地资源利用和保护工作主要取得以下成效: 
  一是调控土地供应总量,保障经济社会平稳较快发展。在强化耕地和基本农田保护前提下,“十一五”期间全市新增建设用地235平方公里,比“十五”期间的年均62平方公里下降了24%。坚持节约集约用地的导向,保证了世博筹办、虹桥综合交通枢纽等重点基础设施建设,保障了经济社会发展的基本用地需求。 
  二是调整土地供应结构,促进经济发展方式转变。通过控制总量,盘活存量,不断提高单位土地的投入与产出水平。全市建设用地地均GDP产出率从2006年的4.3亿元/平方公里上升到2010年的5.9亿元/平方公里;通过有保有压的供地政策,推进产业结构调整,全市第三产业产值比例由2006年50.6%增加到2010年的57.3%,2010年高新技术产业总产值已达到全市规模以上工业总产值的23.2%。 
  二、“十二五”面临的机遇和挑战 
  “十二五”时期,上海面临着前所未有的发展机遇。从国际环境发展趋势看,随着经济全球化和区域经济一体化深入发展,世界经济增长重心东移趋势明显,新一轮国际产业转移趋势也将加速,上海经济社会发展处于重要的战略机遇期,有利于充分利用国际国内两个市场、两种资源,促进全市土地资源的综合开发利用。从国内环境发展趋势看,国务院批复的《长江三角洲区域规划》明确提出,上海要加快建设长江三角洲世界级城市群核心城市。国家对长三角的战略定位,有利于上海从区域统筹角度优化配置资源,综合协调土地利用与保护面临的问题。从上海自身发展趋势来看,随着世博后续效应释放,上海处于转型升级的关键时期,面临着提高自主创新能力、缓解资源环境约束、着力推进改革攻坚等方面的重要任务,在服务高新技术产业化、产业结构服务化、新型城镇化等方面对全市土地利用结构和布局提出新要求。这些,都为上海土地利用和保护提供了明确的导向。 
  但是,“十二五”时期也是上海资源环境约束加剧的矛盾凸显期,随着城镇化、新农村建设的加快推进和城乡经济一体化的深入发展,人口、资源、环境的压力还将持续加大,土地利用和管理还面临一些突出的困难。一是建设用地总量较大,已占市域陆地面积的40%以上,城市未来发展增量空间有限,其中工业用地比例偏高,达到建设用地的28%,建设用地内部结构也有待于进一步调整;二是闲置、低效用地较多,土地效益有待进一步提高;三是中心城向外蔓延发展,土地利用空间布局有待于进一步优化;四是耕地后备资源匮乏,耕地占补平衡难度日益加大。这些,都给上海“十二五”时期土地利用和保护带来严峻的挑战。 
  “十二五”期间,上海土地资源利用和保护的机遇与挑战并存,必须以创新推动城市全面转型,转变用地观念,创新用地思路,改革用地方式,使土地资源管理从偏重满足需求转向供给和需求双向调节的差别化管理,从偏重资源管理转向资源、资产、资本三位一体的综合管理,从偏重数量管理转向数量、质量、生态并重的综合管理,进而实现以土地利用方式转变,促进经济发展方式的转变。 
  三、“十二五”工作指导思想和基本原则 
  (一)指导思想 
  以科学发展观为统领,按照上海实现“四个率先”、建设“四个中心”的战略定位,围绕“调结构、促转型、惠民生”的中心任务,以土地利用方式转变促进经济发展方式转变为主线,以进一步提高土地综合利用效益为核心,以优化用地结构和布局为重点,坚持最严格的耕地保护制度,实行最严格的节约用地制度,促进主体功能区形成,深化改革,强化管理,健全保障发展和保护资源并重、与创新驱动和转型发展相适应的土地管理新机制,进一步加强对区域土地利用的统筹和管控,全面提升上海土地资源保护与开发利用水平,加快形成各类用地合理需求得到切实保障、土地利用效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。 
  (二)基本原则 
  坚持宏观调控与市场调节相结合。树立资源节约观,加强土地利用总量控制,形成供需双向调节机制。按照“规划控制——计划引导——市场运作”思路,通过土地规划、年度计划、土地供应政策,实施差别化土地调控,严格用途管制,引导新增用地供给,促进存量土地盘活。通过土地价格机制、供求机制、竞争机制等进一步发挥市场需求导向作用,以土地的供给引导经济发展、结构转型对土地的需求。 
  坚持土地资源资产资本一体化管理与综合效益提升相统一。树立资源效益观,坚持节约集约用地,推进土地资源、资产、资本三位一体管理。以落实节约优先战略为重点,推进土地利用由外延粗放向内涵集约方向转变;以建立城乡统一的土地市场为目标,稳步推进农村集体建设用地流转,显化土地资产价值,逐步实现农村集体建设用地和国有建设用地统一规则、统一平台和统一监管;以农村土地综合整治为抓手,有序开展城乡建设用地增减挂钩试点,搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台,促使城乡土地资源、资产、资本有序流动。 
  坚持耕地保护与生态建设相促进。树立资源整体观,在做好耕地和基本农田数量管控的同时,加强质量管理和生态管护,建立生态环境与经济建设协调发展新格局。严格控制非农建设占用耕地,完善耕地保护和补偿机制。将耕地保护与本市主要农产品最低保有量相结合,并在注重发挥耕地生产功能的同时,注重发挥耕地的生态保护和空间维护作用,把基本农田作为生态建设基本要素纳入城市生态网络,完善生态空间布局,提升生态保育功能,构建与现代化国际大都市相匹配的生态空间布局体系,维护城市生态安全。 
  坚持制度改革与管理创新相并重。大力提高土地资源管理的信息化和现代化水平,发挥制度设计对管理成效的激励和导向作用。通过管理制度改革。 
  四、“十二五”规划目标 
  “十二五”期间,要继续深化土地集约节约利用,转变土地利用方式,合理配置各类用地,有效保障合理用地需求、切实保护耕地资源、科学引领城市空间发展布局,形成与现代化国际大都市相匹配的土地利用格局,构建多层次的城乡生态安全网络,促进“创新高效、宜居和谐”的城市建设。 
  (一)土地节约集约利用水平不断提高 
  新增建设用地规模得到有效控制,闲置和低效建设用地得到充分利用,节约集约用地水平明显提高,合理发展用地需求得到有效保障。“十二五”期间年度新增建设用地比“十一五”期间下降15-20%,“十二五”期末单位建设用地地均GDP产出率比“十一五”期末提高40%以上。 
  (二)土地利用结构与布局得到明显优化 
  调整新增建设用地结构,“十二五”期间新增建设用地中工业用地、市政公用及公共设施用地和城镇其他建设用地比例,由“十一五”时期的“2∶2∶1”逐步调整为三个三分之一。其中,城镇其他建设用地中用于住房建设用地的比例50%左右,各类保障性住房用地应保尽保。工业用地优先保障高新技术产业和战略性新兴产业,不断优化第三产业用地占比。重点支持郊区新城和新市镇、大型居住社区、重大产业基地建设,优先保障市政基础设施、公共设施用地需求。加大对产业用地控制线外现状工矿用地空间整合力度,促进新增工业项目用地向规划工业区块集中。不断提升市域“多轴、多层、多核”空间布局体系,优化城乡用地空间布局。 
  (三)耕地和基本农田保护进一步加强 
  集中连片保护耕地和基本农田,加大基本农田集中区建设力度。按照耕地保护任务与义务相分离的原则,到“十二五”期末,本市耕地保有义务量不低于350万亩,基本农田保护面积不低于328万亩。稳步推进农村土地整治和滩涂土地开发整理工作,努力实现耕地占补平衡义务,“十二五”期间,通过滩涂圈围、土地整理复垦共补充耕地9.7万亩。其中,滩涂圈围补充耕地5.4万亩,土地整理复垦补充耕地4.3万亩。 
  (四)城市基本生态网络初步形成 
  依托基本生态网络建设,扩大城市绿色生态空间,维护城市生态安全格局。严格控制饮用水水源地土地利用开发,严格保护自然保护区、湿地等生态敏感区,统筹安排耕地、林园地、湿地、绿地等各类生态用地布局,建设多层次、成网络、功能复合的基本生态网络。到“十二五”期末,生态用地总面积达到3500平方公里,生态用地比例达到陆域面积的50%以上,全市森林覆盖率达到15%。 
  五、“十二五”主要任务 
  (一)以完善规划计划管理制度为手段,进一步发挥土地参与宏观调控作用 
  提升规划引导能力。发挥土地利用总体规划的战略引领作用,完成区(县)、镇(乡)土地利用总体规划修编,进一步落实市级规划确定的建设用地总规模和基本农田保护面积等指标,继续深化形成基本农田集中区和“建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线、生态控制线”管控方案。将城市开发和产业项目严格纳入规划集中建设区。其中,新增和扩建工业项目同时纳入规划工业区块内。城市集中建设区外项目建设,通过项目类型、建设用地规模和基本农田机动指标进行综合管理。加强规划编制动态管理,稳步有序推进集中建设区外建设用地减量化。 
  实行差别化计划管理。以加强和改进政府宏观调控、优化土地资源管理为目标,进一步完善计划指标设置,建立差别化指标管理体系;优化计划指标配置,积极改进计划指标分配方法和执行手段,将计划指标分配与土地集约利用、存量土地盘活、违法建设用地增减情况等相挂钩,实现计划指标由项目管理向规模管理转变。新增工业用地计划聚焦保障高新技术产业和战略性新兴产业领域用地需求,住房建设用地供应优先保障本市保障性住房用地供应。 
  加强规划实施动态管理和计划执行动态评估。完善土地利用动态监测平台,建立规划实施的监控预警反馈机制,探索规划定期评估和滚动修编制度。加强土地利用计划执行情况评估,定期开展计划执行与土地集约利用、存量土地盘活、违法建设用地增减等的综合考核,并将考核结果作为奖优罚劣的依据,建立激励和约束机制,切实发挥土地利用计划的引导作用。 
  (二)以提高土地利用效率为重点,促进产业结构战略调整升级 
  完善新增用地管理。创新工业用地相关政策和管理机制,探索工业用地前期开发周转指标管理相关办法,缩短项目落地周期。推行工业用地“带方案土地出让”,扩大定向挂牌出让供地项目范围,完善工业用地供应制度。对新增工业用地,在法定最高出让年限内,结合企业行业特点,探索弹性年期出让办法。 
  促进存量土地盘活。继续鼓励企业在符合相关条件的前提下,提高工业用地容积率和利用存量厂房兴办现代服务业。鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房。积极探索工业用地指标平移,促进工业用地向园区集中。按照“封闭运行、结果可控”的原则,在张江高科技园区和金桥出口加工区,探索试点企业分割转让节余土地、工业用地按照规划转型为科研用地及园区配套经营性用地,进一步加强工业用地节约集约利用政策研究。 
  加大闲置土地处置力度。按照“依法处置、以用为先、集约利用”的原则,健全处置机制,加大闲置土地的消化利用力度,区别土地闲置不同情况,对合同监管和限制土地公告登记掌握的闲置地块,采取征收土地闲置费、延期开发、调整土地使用者、依法收回等不同办法,做到“盘活一批、开工一批、收回一批”;按照“发现、调查、处置、反馈”工作流程,加快建立长效预防机制,加大土地闲置的防治力度,对已供土地实现动态监管,努力将闲置土地消除在萌芽状态。 
  (三)以加强政府调控和优化市场配置资源的基础作用为依托,努力实现土地资源、资产、资本一体化综合管理 
  加强土地储备管理。依据土地利用总体规划和城市总体规划,编制土地储备规划,滚动下达年度土地储备计划,统筹安排中近期土地储备的规模、结构、布局和时序,加大土地收储工作的规划导向和统筹力度。做好与土地预申请制度的有效衔接,合理安排土地供应计划,有力保障大型居住社区等重大项目实施推进,不断增强政府调控土地市场能力。 
  完善土地有偿使用和市场配置机制。建立由基准地价、区段地价、标定地价和地价指数等构成的国有土地价格监测与发布体系,形成“三价格一指数”的定期更新制度,加强地价管理。制定城市地下空间土地使用权的基本价格,探索城市地下空间建设用地有偿使用。完善土地供应方式,研究全市主导产业生命周期,试行工业用地弹性出让年期制度。鼓励企业以租赁方式取得国有建设用地使用权。 
  推进耕地占补平衡指标市场化调剂。按照“政府引导、市场调节”的原则,统筹考虑、分布实施,探索建立耕地占补平衡指标调剂中心,以耕地占补平衡指标为交易对象,由市和区(县)政府作为交易主体,通过探索建立类似市场配置机制的调剂程序,实现耕地占补平衡指标竞价调剂配置,显化耕地的资源要素价值。 
  (四)以深化农村土地管理制度改革为核心,促进城乡统筹发展 
  有序推进农村集体建设用地流转试点工作。在充分尊重和保障农民权益的前提下,有序推进农村集体建设用地流转试点。加快推进农村集体土地确权登记,夯实流转基础。争取到2012年底,完成农村集体土地所有权的确权登记发证。积极开展村庄规划编制,发挥规划对流转的引导作用。建立与城镇基准地价体系相衔接的农村集体建设用地基准地价体系,通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,逐步建设城乡统一的建设用地市场。根据试点进展,制定相关政策,指导全市流转工作有序开展。 
  积极探索农村土地综合整治。推动规划集中建设区外整理复垦,建立集中建设区外建设用地“进出勾连、引逼结合”的管理机制,推进建设用地减量化。以农村土地综合整治为平台,注重从项目实施向制度设计转变,加强规划统筹,提升土地政策整合和创新能力。编制土地整治专项规划,进一步做好城乡建设用地增减挂钩试点、已批建设用地易地调整使用;有重点推进土地综合整治,开展金山区国家级基本农田保护示范区、市域生态保育区等重点区域的土地整治工作。 
  (五)以建设促保护为政策导向,构建城市生态安全格局 
  严格耕地和基本农田保护。认真落实耕地和基本农田布局,建立基本农田基础数据库和电子档案管理办法,探索耕地和基本农田的动态管理和分类管控途径。从严控制非农建设占用耕地,引导农业结构调整不占或少占耕地。强化耕地占补平衡动态监管,探索国家重大建设项目耕地占补平衡新途径。制定耕地保护责任考核细则,层层落实耕地保护责任。以建设促进耕地和基本农田保护,大力推进高产稳产基本农田建设,着力提高基本农田质量。建立滩涂成陆土地整理的规范制度,做好南汇东滩、横沙东滩、崇明北沿边滩等重点地区圈围成陆和补充耕地工作。探索建立耕地保护的经济调节和利益分配机制,提高区县政府保护耕地的积极性。 
  构建全市基本生态网络体系。制定年度计划和建设实施计划,有序推进“环、廊、区、源”城市生态空间体系建设,规划期内聚焦“嘉宝”、“青松”、“黄浦江上游”生态走廊等重点生态建设区域。扩大生态补偿范围,完善生态补偿制度和相关激励政策,研究提高生态网络建设资金支持力度,制定生态廊道整理复垦与占补平衡指标相挂钩的政策,积极开展试点区块实施推进工作。 
  六、“十二五”工作保障措施 
  (一)建立耕地保护和节约集约用地的共同责任机制 
  按照“责权一致”原则,明确区县政府的责任主体地位和市政府职能部门的监管职责。加强国土资源部门与相关部门的协作配合,综合发挥规划、土地、产业、农业等部门工作协调机制作用,共同研究制定耕地和基本农田保护、规划工业区块外现状工业用地转型升级和整理复垦等有关政策,加强土地资源合理利用。加强宣传教育,形成社会共识,调动区县政府、相关部门和全社会的积极性,使土地资源保护和合理利用成为全社会的共同责任。 
  (二)完善三级联动的国土资源管理体制 
  建立健全以镇(乡)政府为重点的市、区(县)、镇(乡)三级国土资源管理体系,强化镇(乡)政府保护耕地、节约集约用地的责任意识,推进土地执法监管责任重心下移、关口前移,构筑“政府牵头、上下联动、齐抓共管”的国土资源管理体系。 
  (三)加强土地资源利用和保护法制保障 
  适应《土地管理法》修订等新形势,根据上海“十二五”发展和土地管理工作的新要求,适时修订《上海市实施?中华人民共和国土地管理法?办法》,研究出台上海市基本农田保护、农村集体建设用地有偿使用、地下空间开发利用管理和有偿使用等办法,为土地资源利用和保护提供法制保障。 
  (四)夯实规划国土管理工作基础 
  不断深化“一个平台、三条主线、三个层面、两个要素”的管理体系,推动国土资源管理的精细化、规范化、落地化。大力推进信息化建设,建立土地利用变更数据长效更新机制,加快国土资源统一审批平台等应用系统开发,强化信息化技术支撑作用;积极推进行政审批制度改革,深化管理、办理、监管三分离运作模式,形成格式化、标准化业务流程和审批模式,不断提高行政服务效能。 
  (五)提高规划国土管理公众参与水平 
  建立健全规划的公示制度,改进规划工作方式,接受社会公众监督,提高规划决策的科学化民主化水平;适时修订有关用地标准体系,推进向地方性规范的升级转换;加强信息公开建设和有关政策宣传,增强全民对科学用地、节约用地、保护资源重要性认识,使遵守土地利用法律、政策、规划成为全社会自觉行为。