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上海市基础测绘“十二五”规划

  基础测绘工作是为上海城市建设、国防建设和社会发展提供基础地理信息服务的基础性、先行性的公益事业,基础测绘成果是实现经济社会科学发展的基础条件和重要保障。“十一五”期间,全市基础测绘工作快速发展,基础测绘保障能力和基础测绘服务水平不断提高,较好满足了经济社会发展和百姓生活的需求。为进一步做好基础测绘工作,根据《中华人民共和国测绘法》、《国务院关于加强测绘工作的意见》、《基础测绘条例》、《上海市测绘管理条例》和《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》等国家和本市有关基础测绘工作法律法规精神,结合上海基础测绘工作现状和上海经济社会发展对基础测绘的保障需求,特制定《上海市基础测绘“十二五”规划》。

  一、“十一五”期间基础测绘发展所取得的成效及存在的突出问题

  (一)主要成效

  一是基础测绘保障需求能力得到了进一步增强

  “十一五”期间,全市基础测绘工作为适应城市建设从以中心城区为重心向全市域范围发展的战略变化需求,分阶段逐步实施了1:500、1:1000大比例尺地形图覆盖范围的扩幅调整工作,1:500比例尺地形图覆盖面积从445km2扩大到510 km2,1:1000比例尺地形图覆盖面积从2100 km2扩大到2550 km2,有效满足了城市规划、城市建设对基础地理信息分辨率的要求;采用实测与修测相结合的办法,对现有地形图进行了改造和更新,地形图精度得到了较大提高;增加门牌地址、建筑高度等信息采集,进一步拓展了基础地理信息内涵,提高了基础地理信息的质量;对各种比例尺地形图都实施了定期更新,更新周期不断缩短,有效提高了基础地理信息的现势性,自“十一五”期初的2006年起,逐步建立了1:500、1:1000、1:2000比例尺地形图“0512”更新机制,即覆盖市中心城区的1:500比例尺地形图每半年更新一次、覆盖市郊重点发展区域的1:1000比例尺地形图每年更新一次、覆盖全市其它区域的1:2000比例尺地形图每2年更新一次,1:1万、1:5万比例尺等小比例尺地形图更新周期与1:2000比例尺地形图同步,基本满足了上海经济社会发展对基础地理信息较高的现势性要求。上海市人民政府2009年颁布的《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》,对“0512”的更新机制进一步进行确立。每两年一轮实施了全市航空摄影和数字航空摄影测量。“十一五”期间共处理、修测和改造各类地形图、数字正射影像图总计近20万幅。

  二是适合上海特点的基础测绘有效管理模式得到了进一步明确

  我市相对我国其它省和直辖市而言具有辖区面积小、基础地理信息变化快、基础地理信息社会需求高等特点,针对上海基础测绘工作的特殊性,上海采取市级财政集中投入、上海市测绘管理办公室集中组织实施的模式,基础测绘经费使用、地形图比例尺覆盖范围规划、地形图周期更新的实施、基础测绘成果的质量管理和应用的全市统筹,确保了全市基础测绘工作的协调性、有效性。为兼顾区、县发展的特殊性需求,上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》在充分肯定基础测绘集中管理有效性的同时,明确了“各区县政府对基础测绘有特殊需求的,报市政府批准后纳入全市的基础测绘规划和年度计划”,在机制上确保了全市基础测绘实施的整体性与区、县需求特殊性的有效衔接。

  三是基础测绘技术水平得到了进一步提高

  “十一五”期间,坚持科技创新,努力提高基础地理信息采集、数据库管理、信息服务等技术水平,在不断完善数字测绘技术体系基础上初步建成了信息化测绘体系,有效促进了基础测绘工作的开展。“十一五”期间,我市建立了基于GPS连续运行基准站和高精度大地水准面的动态现代测绘基准。修订了《1:500、1:1000、1:2000数字地形测量规范》和《地下管线测绘规范》等上海市地方标准,结合基础测绘生产,修订完善了基础测绘数据采集、质量管理和成果管理等技术标准和规范。建立了集全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、遥感技术(RS)等地球空间技术和计算机网络技术为一体的基础测绘技术体系,实现了数据采集和管理从传统的面向制图转向了面向数据库管理的转变,实现了大比例尺地形图自动缩编,实现了1:500、1:1000和1:2000等不同分辨率基础地理信息的三库合一、无缝衔接和一体化管理。

  四是基础测绘成果的应用服务作用得到了进一步发挥

  “十一五”期间,基于基础测绘成果的产品不断丰富,基础地理信息的服务面不断拓展。开发了大量基于基础测绘成果的地形图、管线图和影像图产品;研制了纸质和数字、离线和在线等不同形式的基于基础测绘成果的公共服务产品;基于网络的基础地理信息公共服务平台服务产品的开发,有效地推进了基础测绘成果的社会化应用。随着基础测绘产品的不断丰富,其服务已覆盖城市规划、国土资源管理、城市网格化管理、医疗急救、园林绿化、防洪防汛、道路交通、水务、电力、民防、国家安全等城市规划、城市建设和城市管理各领域,基础测绘为促进城市建设、提升城市信息化管理水平和推动经济社会发展发挥了有效的公益性和基础性保障作用。“十一五”期间,为市委、市政府等100余家政府机关和各区、县政府等200余家单位及部门提供了权威、定期、全覆盖和公益性基础地理信息服务;为13000余家企事业单位提供了包括基础地理信息数据库建设、数据维护、数据更新以及应用系统开发在内的各类服务。同时,在筹办和举办世博期间,基础测绘服务于世博,为世博运行、世博安保等管理部门提供了基于基础测绘成果的地理信息服务,并为中外游客来沪参观世博会提供了广泛、全面的地理信息服务。

  (二)突出问题

  “十一五”期间,上海基础测绘工作在更新周期、数据内容、基准建设、标准完善、服务方式等方面取得了长足的进步,进一步缓解了基础测绘现势性与实际投入保障之间的矛盾,提高了基础测绘为城市规划建设、国土资源管理和经济社会服务的水平,基础测绘工作基本适应了上海经济社会发展的需求。然而,面对上海经济社会发展对基础测绘保障持续增长的需求,我市的基础测绘工作还存在着一定的差距,主要体现在:

  一是基础测绘经费保障机制不够完善

  基础测绘是公益性事业,《基础测绘条例》基于基础测绘的公益性特点,要求“将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划,所需经费列入本级财政预算”。长期以来,我市基础测绘工作虽然得到了市财政的财力支撑,但财力投入只占需要完成和实际完成基础测绘工作量的50~60%,缺口很大。同时,上海经济社会发展对基础测绘需求在不断增长,基础测绘工作量在不断加大,但基础测绘计划编制与投入预算没有挂钩,基础测绘财力投入已多年没有增长,因此,需要尽快建立与《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》所确立的“0512”更新机制相适应的财力投入机制,并落实关于“提高投入水平”的要求。

  二是基于基础测绘成果的公共服务水平还需加强

  基础测绘成果公共服务直接体现基础测绘的基础性和公益性,是彰显基础测绘作用和地位的前提。“十一五”期间,我市在大力推进纸质地图、离线数字地图和网络地图等基于基础测绘成果的公共服务产品的开发方面虽已取得较大进展,但总体而言其产品的丰富程度还不够高,满足用户个性化需求能力不够强。在服务手段上,离线服务和网络服务并存,且以传统的离线服务方式为主药服务手段,基于网络的在线服务刚刚起步,公共服务平台建设尚处初期还需进一步完善,其应用面还需进一步拓展。

  二、“十二五”基础测绘发展面临的形势、指导思想和发展目标

  当前,基础测绘工作所面临的政策环境、需求环境和技术环境发生了深刻的变化,给基础测绘工作带来了巨大压力和强大动力。

  首先,政策环境的变化对基础测绘工作提出了更高的要求和法规支持。党和国家高度重视基础测绘工作,《国务院关于加强测绘工作的意见》的下发、国家《基础测绘条例》和上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》的颁布和实施为我市基础测绘工作奠定了有效的法律保障,同时也对基础测绘工作提出了更高的要求。

  第二,需求环境的变化对基础测绘工作提出了旺盛的需求。“十二五”期间是上海推进“四个率先”、建设“四个中心”和国际大都市的关键时期,“数字上海”建设的推进,上海城市新一轮的发展、政府精细化管理的推行、地理国情市情的动态监测以及智慧城市、低碳经济、民生改善、资源管理、城乡发展、文化发展等都需依托基础测绘工作提供公共、适用、及时和可靠的保障服务,旺盛的应用需求为我市基础测绘工作提供了更广的发展空间。

  第三,技术环境的变化为基础测绘工作奠定了坚实的基础。在地理信息系统、航空遥感、卫星导航定位、互联网等现代技术的推动下,基础测绘和基础地理信息的采集手段、处理技术、产品形式、服务方式正逐步走向信息获取实时化、数据处理自动化、服务方式网络化和信息应用社会化,测绘科技进步为我市基础测绘工作奠定了坚实的技术基础。

  针对“十二五”基础测绘发展所面临的形势,确定上海“十二五”基础测绘工作的指导思想和发展目标是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,以最大限度满足社会需求为目标,完善逐步增长的财政投入机制,建立国内一流的、与上海经济社会发展相适应的现代空间定位基准体系、基础地理信息资源体系和高效便捷的基础地理信息服务体系。

  三、“十二五”基础测绘主要任务与重点项目

  (一)主要任务

  结合对“十二五”期间社会需求的预测和我市基础测绘工作的现状,确定“十二五”期间我市基础测绘工作的主要任务为:

  1、构建动态、高精度上海现代空间定位基准体系

  空间定位基准是城市建设和基础测绘的基础。要在“十一五”建设基础上,建立和完善基于我国自主知识产权的北斗卫星导航系统和GPS、GLONASS、伽利略等卫星定位导航系统(GNSS)的动态、高精度现代测绘基准。其主要工作包括:

  (1)GPS基准站系统的升级改造

  基于空间定位等相关技术的发展,对现有GPS基准站系统进行升级改造,建立基于多卫星定位导航系统的,并与长三角和国家系统相衔接的上海GNSS系统。

  (2)大地水准面成果的优化和高精度坐标转换体系的建立

  “十一五”期间完成的大地水准面精化,满足了地形图测图等低精度高程测定的需求。“十二五”期间将根据现有大地水准面精化成果应用状况和实际需求,结合地球重力场模型等技术进步,进一步提高大地水准面精化成果质量,以满足工程施工等高精度高程测定的应用需求。建立上海平面坐标系和国家2000大地坐标系的高精度转换关系,实现即时坐标系统转换的功能。

  (3)平面与高程控制网的维护

  采用定期和不定期相结合的方式对平面和高程控制网进行复测,加强控制点的标志维护和管理,确保我市高精度三维控制网框架的稳定性、控制成果的可靠性和控制点标志的完备性。

  2、建设完备的基础地理信息资源体系

  基础地理信息资源既是基础测绘工作的结果,又是基础测绘服务社会的基础资源,因此,基础地理信息资源的优劣既是考量基础测绘工作好坏的依据,又是能否为社会各类用户提供优质服务的前提。“十二五”期间将致力于基础地理信息资源体系建设,其总体目标是建设集地下、地表、地上、时间为一体的四维、多源,比例尺覆盖合理、现势性充分满足需求的基础地理信息资源体系。

  (1)延展与城市发展需求相适应的不同比例尺地形图覆盖范围

  根据我市城市建设发展的需求变化和各类用户提高地形图分辨率的要求,适时调整1:500、1:1000和1:2000比例尺地形图覆盖范围,扩大1:500和1:1000比例尺地形图的覆盖范围,其中1:500比例尺地形图覆盖面积从510 km2扩大到770km2,实现外环线以内全覆盖的目标。1:1000比例尺地形图覆盖面积从2550km2扩大到2900km2,实现市郊建成区以及重点建设区全覆盖的目标。1:2000比例尺地形图新增九段沙区域120 km2 ,实现包括海岛和湿地保护区在内的全市全覆盖目标。

  (2)组织实施基础地理信息“0512”周期更新机制

  贯彻落实上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》关于“0512”更新周期的要求,确保基础地理信息1:500比例尺地形图半年、1:1000比例尺地形图1年、1:2000及更小比例尺地形图2年更新的“0512”更新机制的落实。在此基础上,不断完善基础地理信息更新机制,结合城市发展重点等需求变化和财力投入,适时调整更新频率,努力争取1:500比例尺区域实现动态更新目标,在财力保障前提下最大限度地提高基础地理信息的现势性,以满足各类用户的应用需求。

  (3)定期获取基础航空摄影和卫星影像资料并实施快速处理

  实施每年两轮遥感影像获取,其中每年年初实施航空摄影,年中采集高分辨率卫星遥感影像数据。通过技术进步,不断提高航测和卫星遥感影像数据的处理的能力,到“十二五”末力争实现全市航测数据处理两个月内完成,全市卫星遥感影像数据的处理一周内完成。为满足土地监察、城乡规划、建设与管理和信息化应用的需要,实现真正射航空遥感影像在城市建成区的定期覆盖。

  (4)建设城市三维基础地理信息数据库

  “三维”模型数据是城市基础地理信息数据的重要组成部分,既依赖于二维基础地理信息数据,又是对二维地理信息数据的补充,可以以三维可视化、真实准确的方式更直观更形象再现城市空间形态,在城市规划、市政、交通、安全等领域具有良好的应用前景。“三维”模型数据根据应用需求可分为简单、标准、精细、超精细模型等类别。随着城市信息化的发展,上海各级政府管理部门和社会民生对“三维”地理信息应用的需求日趋旺盛。“十二五”期间,我院将结合应用需求,努力实现“重点地区超精细模型、中心城区精细和标准模型、其他区域简单模型”全覆盖的目标。

  (5)建设覆盖全市地下管线数据库

  进一步完善地下管线跟踪测绘制度,提高地下管线跟踪测绘率。在理顺地下管线跟踪测绘、资料汇交和新老管线资料整合流程基础上,逐步推进区域性地下管线普查工作。结合区域地下管线普查和地下管线跟踪测量所获取的地下管线资料,逐步丰富地下管线数据库,为城市建设和城市管理服务。结合经济社会发展需求,适时开展地下空间设施测量工作,为推进地下空间综合利用奠定基础。

  3、建设高效便捷的基础地理信息服务体系

  基于基础测绘成果的公共服务是体现基础测绘经济效益和社会效益的落脚点。高效便捷的基础地理信息服务体系建设,将为全社会提供地理信息的专业化服务,“十二五”期间将进一步致力于开发丰富的基于基础测绘的公共服务产品,着力基于网络的公共服务平台建设,推进公共服务平台的全社会应用。

  (1)大力推进实时在线的基础地理信息服务

  在“十一五”基本建成的基础上,进一步完善基础地理信息公共服务平台。大力推进基础地理信息公共服务平台的应用,努力实现市级委、办、局政府机关的全面应用。建成基于电子政务系统的网络化运行环境,为各级政府部门提供基于网络的在线地理信息服务,实现地理信息服务资源高效即时服务。强化数据和服务标准化,进一步推进地理信息共建共享。建立和完善长三角区域地理信息服务平台和地图网站,为区域联动发展和百姓生活提供权威、便捷的地理信息服务。

  (2)为各类用户提供方便实用的公共服务产品

  在不断提高基于基础测绘成果的地形图、管线图、影像图等传统公共服务产品质量的同时,致力于面向百姓、满足需求的地图服务和多种形式的地理信息位置服务等公共服务产品的开发,形成集纸质和数字、离线和在线为一体的品种齐全的公共服务产品系列。

  (二)重点项目

  根据基础测绘“十二五”规划所确定的方针和目标,确定以下八项重点项目:

  1、GPS基准站系统的升级改造

  主要内容包括覆盖全市的现有9个GPS基准站的更新换代,软件系统及其数据处理中心的升级和改造。

  2、大地水准面成果的优化和高精度坐标转换关系的建立

  主要内容包括重力测量的加密、高精度水准测量格网和GPS观测,数据处理及其高精度大地水准面模型的建立。同时建立上海平面坐标系与国家2000大地坐标系的精密转换关系及软件系统。

  3、平面与高程控制网的维护

  主要内容包括一轮全市性的高精度高程控制网和高精度GPS控制网的复测,确保上海高精度三维大地控制网的稳定性和成果的可靠性。

  4、调整1:500、1:1000、1:2000比例尺地形图覆盖区域

  主要内容包括市部分重点地区1:1000比例尺地形图调整为1:500比例尺地形图;部分区域1:2000比例尺地形图调整为1:1000比例尺地形图;1:2000比例尺地形图空白区的地形图测绘等工作。

  5、基础地理信息的周期更新

  主要内容包括对各种比例尺地形图按照“0512”更新周期要求实施周期更新,确保基础地理信息的现势性,其中1:500、1:1000和1:2000比例尺地形图按照“0512”间隔更新,1:1万、1:5万等小比例尺地形图与1:2000比例尺地形图同步更新。

  6、基础航空摄影和影像的快速处理

  主要内容包括每年一轮全市性的航空摄影及其航空摄影数据处理,以及每年一轮高分辨率卫星影像资料的获取及其数据处理工作。

  7、建设上海城市三维模型数据库

  按照“重点地区超精细模型、中心城区精细和标准模型、其他区域简单模型”的建设目标,建设覆盖全市的城市三维模型数据库。项目将结合实际应用需求和投入机制逐步推进,其实施计划将以专项形式向市政府报告。

  8、建设城市地下管线数据库

  城市地下管线数据库以地下管线普查资料和地下管线跟踪测绘资料为数据源,“十二五”期间将逐步推进其建设。地下管线数据库建设坚持“新帐不欠、老账逐年还清”为原则,首要任务是着力跟踪测绘机制的建立和完善,在此基础上,逐步推动区域性地下管线和地下空间普查,其实施计划将以专项形式向市政府报告。

  四、保障措施

  (一)进一步完善基础测绘财力保障机制

  按照《基础测绘条例》关于“县级以上人民政府应当加强对基础测绘工作的领导,将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划,所需经费列入本级财政预算”,以及《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》关于“将基础测绘纳入本市国民经济和社会发展年度计划,并将基础测绘经费纳入本市财政预算,逐步提高投入水平。”的要求,进一步完善基础测绘财力保障机制,逐步实现基础测绘投入的长期、稳定、持续增长。对于需求迫切的重大基础测绘工程,积极争取公共财政的专项支持,确保基础测绘软硬件装备的合理配置和基础测绘规划各项任务的有效落实。

  (二)进一步加强科技和人才队伍建设

  强化科技资源优化配置,加大科技投入力度,提高自主创新能力。跟踪国际测绘科技前沿领域,组织基础测绘关键技术和专用技术的科研开发,推动基础测绘技术升级,在基础地理信息快速获取、遥感影像数据快速处理和地理信息应用服务等方面取得突破,努力提高基础测绘技术含量和基础测绘工作效率。树立科学的人才观,进一步完善人才培养、使用和评价制度,营造尊重知识、尊重人才的良好环境,培养科技创新领军人才,特别加强青年科技人才培养,不断改善人才结构,造就一支高素质的基础测绘人才队伍。

  (三)进一步提高基础测绘管理水平

  进一步加强基础测绘管理方式创新,强化基础测绘管理。不断加强计划管理、项目管理和质量管理,确保基础测绘任务的顺利实施和基础测绘成果的质量。不断加强预算管理和财务管理,坚持依法、合理使用财政资金,健全基础测绘经费的使用机制、监管机制和绩效评估机制,确保财政资金利用效益最大化。

  附录:

  上海市基础测绘“十二五”规划编制依据

  上海市基础测绘“十二五”规划编制的结合上海城市规划、城市建设和城市管理及百姓生活的需求,并遵循以下政策和法规:

  1、《中华人民共和国测绘法》;

  2、《国务院关于加强测绘工作的意见》;

  3、《基础测绘条例》;

  4、《上海市测绘管理条例》;

  5、《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》。

上海市基础测绘“十二五”规划
  基础测绘工作是为上海城市建设、国防建设和社会发展提供基础地理信息服务的基础性、先行性的公益事业,基础测绘成果是实现经济社会科学发展的基础条件和重要保障。“十一五”期间,全市基础测绘工作快速发展,基础测绘保障能力和基础测绘服务水平不断提高,较好满足了经济社会发展和百姓生活的需求。为进一步做好基础测绘工作,根据《中华人民共和国测绘法》、《国务院关于加强测绘工作的意见》、《基础测绘条例》、《上海市测绘管理条例》和《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》等国家和本市有关基础测绘工作法律法规精神,结合上海基础测绘工作现状和上海经济社会发展对基础测绘的保障需求,特制定《上海市基础测绘“十二五”规划》。 
  一、“十一五”期间基础测绘发展所取得的成效及存在的突出问题 
  (一)主要成效 
  一是基础测绘保障需求能力得到了进一步增强 
  “十一五”期间,全市基础测绘工作为适应城市建设从以中心城区为重心向全市域范围发展的战略变化需求,分阶段逐步实施了1:500、1:1000大比例尺地形图覆盖范围的扩幅调整工作,1:500比例尺地形图覆盖面积从445km2扩大到510 km2,1:1000比例尺地形图覆盖面积从2100 km2扩大到2550 km2,有效满足了城市规划、城市建设对基础地理信息分辨率的要求;采用实测与修测相结合的办法,对现有地形图进行了改造和更新,地形图精度得到了较大提高;增加门牌地址、建筑高度等信息采集,进一步拓展了基础地理信息内涵,提高了基础地理信息的质量;对各种比例尺地形图都实施了定期更新,更新周期不断缩短,有效提高了基础地理信息的现势性,自“十一五”期初的2006年起,逐步建立了1:500、1:1000、1:2000比例尺地形图“0512”更新机制,即覆盖市中心城区的1:500比例尺地形图每半年更新一次、覆盖市郊重点发展区域的1:1000比例尺地形图每年更新一次、覆盖全市其它区域的1:2000比例尺地形图每2年更新一次,1:1万、1:5万比例尺等小比例尺地形图更新周期与1:2000比例尺地形图同步,基本满足了上海经济社会发展对基础地理信息较高的现势性要求。上海市人民政府2009年颁布的《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》,对“0512”的更新机制进一步进行确立。每两年一轮实施了全市航空摄影和数字航空摄影测量。“十一五”期间共处理、修测和改造各类地形图、数字正射影像图总计近20万幅。 
  二是适合上海特点的基础测绘有效管理模式得到了进一步明确 
  我市相对我国其它省和直辖市而言具有辖区面积小、基础地理信息变化快、基础地理信息社会需求高等特点,针对上海基础测绘工作的特殊性,上海采取市级财政集中投入、上海市测绘管理办公室集中组织实施的模式,基础测绘经费使用、地形图比例尺覆盖范围规划、地形图周期更新的实施、基础测绘成果的质量管理和应用的全市统筹,确保了全市基础测绘工作的协调性、有效性。为兼顾区、县发展的特殊性需求,上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》在充分肯定基础测绘集中管理有效性的同时,明确了“各区县政府对基础测绘有特殊需求的,报市政府批准后纳入全市的基础测绘规划和年度计划”,在机制上确保了全市基础测绘实施的整体性与区、县需求特殊性的有效衔接。 
  三是基础测绘技术水平得到了进一步提高 
  “十一五”期间,坚持科技创新,努力提高基础地理信息采集、数据库管理、信息服务等技术水平,在不断完善数字测绘技术体系基础上初步建成了信息化测绘体系,有效促进了基础测绘工作的开展。“十一五”期间,我市建立了基于GPS连续运行基准站和高精度大地水准面的动态现代测绘基准。修订了《1:500、1:1000、1:2000数字地形测量规范》和《地下管线测绘规范》等上海市地方标准,结合基础测绘生产,修订完善了基础测绘数据采集、质量管理和成果管理等技术标准和规范。建立了集全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、遥感技术(RS)等地球空间技术和计算机网络技术为一体的基础测绘技术体系,实现了数据采集和管理从传统的面向制图转向了面向数据库管理的转变,实现了大比例尺地形图自动缩编,实现了1:500、1:1000和1:2000等不同分辨率基础地理信息的三库合一、无缝衔接和一体化管理。 
  四是基础测绘成果的应用服务作用得到了进一步发挥 
  “十一五”期间,基于基础测绘成果的产品不断丰富,基础地理信息的服务面不断拓展。开发了大量基于基础测绘成果的地形图、管线图和影像图产品;研制了纸质和数字、离线和在线等不同形式的基于基础测绘成果的公共服务产品;基于网络的基础地理信息公共服务平台服务产品的开发,有效地推进了基础测绘成果的社会化应用。随着基础测绘产品的不断丰富,其服务已覆盖城市规划、国土资源管理、城市网格化管理、医疗急救、园林绿化、防洪防汛、道路交通、水务、电力、民防、国家安全等城市规划、城市建设和城市管理各领域,基础测绘为促进城市建设、提升城市信息化管理水平和推动经济社会发展发挥了有效的公益性和基础性保障作用。“十一五”期间,为市委、市政府等100余家政府机关和各区、县政府等200余家单位及部门提供了权威、定期、全覆盖和公益性基础地理信息服务;为13000余家企事业单位提供了包括基础地理信息数据库建设、数据维护、数据更新以及应用系统开发在内的各类服务。同时,在筹办和举办世博期间,基础测绘服务于世博,为世博运行、世博安保等管理部门提供了基于基础测绘成果的地理信息服务,并为中外游客来沪参观世博会提供了广泛、全面的地理信息服务。 
  (二)突出问题 
  “十一五”期间,上海基础测绘工作在更新周期、数据内容、基准建设、标准完善、服务方式等方面取得了长足的进步,进一步缓解了基础测绘现势性与实际投入保障之间的矛盾,提高了基础测绘为城市规划建设、国土资源管理和经济社会服务的水平,基础测绘工作基本适应了上海经济社会发展的需求。然而,面对上海经济社会发展对基础测绘保障持续增长的需求,我市的基础测绘工作还存在着一定的差距,主要体现在: 
  一是基础测绘经费保障机制不够完善 
  基础测绘是公益性事业,《基础测绘条例》基于基础测绘的公益性特点,要求“将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划,所需经费列入本级财政预算”。长期以来,我市基础测绘工作虽然得到了市财政的财力支撑,但财力投入只占需要完成和实际完成基础测绘工作量的50~60%,缺口很大。同时,上海经济社会发展对基础测绘需求在不断增长,基础测绘工作量在不断加大,但基础测绘计划编制与投入预算没有挂钩,基础测绘财力投入已多年没有增长,因此,需要尽快建立与《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》所确立的“0512”更新机制相适应的财力投入机制,并落实关于“提高投入水平”的要求。 
  二是基于基础测绘成果的公共服务水平还需加强 
  基础测绘成果公共服务直接体现基础测绘的基础性和公益性,是彰显基础测绘作用和地位的前提。“十一五”期间,我市在大力推进纸质地图、离线数字地图和网络地图等基于基础测绘成果的公共服务产品的开发方面虽已取得较大进展,但总体而言其产品的丰富程度还不够高,满足用户个性化需求能力不够强。在服务手段上,离线服务和网络服务并存,且以传统的离线服务方式为主药服务手段,基于网络的在线服务刚刚起步,公共服务平台建设尚处初期还需进一步完善,其应用面还需进一步拓展。 
  二、“十二五”基础测绘发展面临的形势、指导思想和发展目标 
  当前,基础测绘工作所面临的政策环境、需求环境和技术环境发生了深刻的变化,给基础测绘工作带来了巨大压力和强大动力。 
  首先,政策环境的变化对基础测绘工作提出了更高的要求和法规支持。党和国家高度重视基础测绘工作,《国务院关于加强测绘工作的意见》的下发、国家《基础测绘条例》和上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》的颁布和实施为我市基础测绘工作奠定了有效的法律保障,同时也对基础测绘工作提出了更高的要求。 
  第二,需求环境的变化对基础测绘工作提出了旺盛的需求。“十二五”期间是上海推进“四个率先”、建设“四个中心”和国际大都市的关键时期,“数字上海”建设的推进,上海城市新一轮的发展、政府精细化管理的推行、地理国情市情的动态监测以及智慧城市、低碳经济、民生改善、资源管理、城乡发展、文化发展等都需依托基础测绘工作提供公共、适用、及时和可靠的保障服务,旺盛的应用需求为我市基础测绘工作提供了更广的发展空间。 
  第三,技术环境的变化为基础测绘工作奠定了坚实的基础。在地理信息系统、航空遥感、卫星导航定位、互联网等现代技术的推动下,基础测绘和基础地理信息的采集手段、处理技术、产品形式、服务方式正逐步走向信息获取实时化、数据处理自动化、服务方式网络化和信息应用社会化,测绘科技进步为我市基础测绘工作奠定了坚实的技术基础。 
  针对“十二五”基础测绘发展所面临的形势,确定上海“十二五”基础测绘工作的指导思想和发展目标是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,以最大限度满足社会需求为目标,完善逐步增长的财政投入机制,建立国内一流的、与上海经济社会发展相适应的现代空间定位基准体系、基础地理信息资源体系和高效便捷的基础地理信息服务体系。 
  三、“十二五”基础测绘主要任务与重点项目 
  (一)主要任务 
  结合对“十二五”期间社会需求的预测和我市基础测绘工作的现状,确定“十二五”期间我市基础测绘工作的主要任务为: 
  1、构建动态、高精度上海现代空间定位基准体系 
  空间定位基准是城市建设和基础测绘的基础。要在“十一五”建设基础上,建立和完善基于我国自主知识产权的北斗卫星导航系统和GPS、GLONASS、伽利略等卫星定位导航系统(GNSS)的动态、高精度现代测绘基准。其主要工作包括: 
  (1)GPS基准站系统的升级改造 
  基于空间定位等相关技术的发展,对现有GPS基准站系统进行升级改造,建立基于多卫星定位导航系统的,并与长三角和国家系统相衔接的上海GNSS系统。 
  (2)大地水准面成果的优化和高精度坐标转换体系的建立 
  “十一五”期间完成的大地水准面精化,满足了地形图测图等低精度高程测定的需求。“十二五”期间将根据现有大地水准面精化成果应用状况和实际需求,结合地球重力场模型等技术进步,进一步提高大地水准面精化成果质量,以满足工程施工等高精度高程测定的应用需求。建立上海平面坐标系和国家2000大地坐标系的高精度转换关系,实现即时坐标系统转换的功能。 
  (3)平面与高程控制网的维护 
  采用定期和不定期相结合的方式对平面和高程控制网进行复测,加强控制点的标志维护和管理,确保我市高精度三维控制网框架的稳定性、控制成果的可靠性和控制点标志的完备性。 
  2、建设完备的基础地理信息资源体系 
  基础地理信息资源既是基础测绘工作的结果,又是基础测绘服务社会的基础资源,因此,基础地理信息资源的优劣既是考量基础测绘工作好坏的依据,又是能否为社会各类用户提供优质服务的前提。“十二五”期间将致力于基础地理信息资源体系建设,其总体目标是建设集地下、地表、地上、时间为一体的四维、多源,比例尺覆盖合理、现势性充分满足需求的基础地理信息资源体系。 
  (1)延展与城市发展需求相适应的不同比例尺地形图覆盖范围 
  根据我市城市建设发展的需求变化和各类用户提高地形图分辨率的要求,适时调整1:500、1:1000和1:2000比例尺地形图覆盖范围,扩大1:500和1:1000比例尺地形图的覆盖范围,其中1:500比例尺地形图覆盖面积从510 km2扩大到770km2,实现外环线以内全覆盖的目标。1:1000比例尺地形图覆盖面积从2550km2扩大到2900km2,实现市郊建成区以及重点建设区全覆盖的目标。1:2000比例尺地形图新增九段沙区域120 km2 ,实现包括海岛和湿地保护区在内的全市全覆盖目标。 
  (2)组织实施基础地理信息“0512”周期更新机制 
  贯彻落实上海市人民政府《关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》关于“0512”更新周期的要求,确保基础地理信息1:500比例尺地形图半年、1:1000比例尺地形图1年、1:2000及更小比例尺地形图2年更新的“0512”更新机制的落实。在此基础上,不断完善基础地理信息更新机制,结合城市发展重点等需求变化和财力投入,适时调整更新频率,努力争取1:500比例尺区域实现动态更新目标,在财力保障前提下最大限度地提高基础地理信息的现势性,以满足各类用户的应用需求。 
  (3)定期获取基础航空摄影和卫星影像资料并实施快速处理 
  实施每年两轮遥感影像获取,其中每年年初实施航空摄影,年中采集高分辨率卫星遥感影像数据。通过技术进步,不断提高航测和卫星遥感影像数据的处理的能力,到“十二五”末力争实现全市航测数据处理两个月内完成,全市卫星遥感影像数据的处理一周内完成。为满足土地监察、城乡规划、建设与管理和信息化应用的需要,实现真正射航空遥感影像在城市建成区的定期覆盖。 
  (4)建设城市三维基础地理信息数据库 
  “三维”模型数据是城市基础地理信息数据的重要组成部分,既依赖于二维基础地理信息数据,又是对二维地理信息数据的补充,可以以三维可视化、真实准确的方式更直观更形象再现城市空间形态,在城市规划、市政、交通、安全等领域具有良好的应用前景。“三维”模型数据根据应用需求可分为简单、标准、精细、超精细模型等类别。随着城市信息化的发展,上海各级政府管理部门和社会民生对“三维”地理信息应用的需求日趋旺盛。“十二五”期间,我院将结合应用需求,努力实现“重点地区超精细模型、中心城区精细和标准模型、其他区域简单模型”全覆盖的目标。 
  (5)建设覆盖全市地下管线数据库 
  进一步完善地下管线跟踪测绘制度,提高地下管线跟踪测绘率。在理顺地下管线跟踪测绘、资料汇交和新老管线资料整合流程基础上,逐步推进区域性地下管线普查工作。结合区域地下管线普查和地下管线跟踪测量所获取的地下管线资料,逐步丰富地下管线数据库,为城市建设和城市管理服务。结合经济社会发展需求,适时开展地下空间设施测量工作,为推进地下空间综合利用奠定基础。 
  3、建设高效便捷的基础地理信息服务体系 
  基于基础测绘成果的公共服务是体现基础测绘经济效益和社会效益的落脚点。高效便捷的基础地理信息服务体系建设,将为全社会提供地理信息的专业化服务,“十二五”期间将进一步致力于开发丰富的基于基础测绘的公共服务产品,着力基于网络的公共服务平台建设,推进公共服务平台的全社会应用。 
  (1)大力推进实时在线的基础地理信息服务 
  在“十一五”基本建成的基础上,进一步完善基础地理信息公共服务平台。大力推进基础地理信息公共服务平台的应用,努力实现市级委、办、局政府机关的全面应用。建成基于电子政务系统的网络化运行环境,为各级政府部门提供基于网络的在线地理信息服务,实现地理信息服务资源高效即时服务。强化数据和服务标准化,进一步推进地理信息共建共享。建立和完善长三角区域地理信息服务平台和地图网站,为区域联动发展和百姓生活提供权威、便捷的地理信息服务。 
  (2)为各类用户提供方便实用的公共服务产品 
  在不断提高基于基础测绘成果的地形图、管线图、影像图等传统公共服务产品质量的同时,致力于面向百姓、满足需求的地图服务和多种形式的地理信息位置服务等公共服务产品的开发,形成集纸质和数字、离线和在线为一体的品种齐全的公共服务产品系列。 
  (二)重点项目 
  根据基础测绘“十二五”规划所确定的方针和目标,确定以下八项重点项目: 
  1、GPS基准站系统的升级改造 
  主要内容包括覆盖全市的现有9个GPS基准站的更新换代,软件系统及其数据处理中心的升级和改造。 
  2、大地水准面成果的优化和高精度坐标转换关系的建立 
  主要内容包括重力测量的加密、高精度水准测量格网和GPS观测,数据处理及其高精度大地水准面模型的建立。同时建立上海平面坐标系与国家2000大地坐标系的精密转换关系及软件系统。 
  3、平面与高程控制网的维护 
  主要内容包括一轮全市性的高精度高程控制网和高精度GPS控制网的复测,确保上海高精度三维大地控制网的稳定性和成果的可靠性。 
  4、调整1:500、1:1000、1:2000比例尺地形图覆盖区域 
  主要内容包括市部分重点地区1:1000比例尺地形图调整为1:500比例尺地形图;部分区域1:2000比例尺地形图调整为1:1000比例尺地形图;1:2000比例尺地形图空白区的地形图测绘等工作。 
  5、基础地理信息的周期更新 
  主要内容包括对各种比例尺地形图按照“0512”更新周期要求实施周期更新,确保基础地理信息的现势性,其中1:500、1:1000和1:2000比例尺地形图按照“0512”间隔更新,1:1万、1:5万等小比例尺地形图与1:2000比例尺地形图同步更新。 
  6、基础航空摄影和影像的快速处理 
  主要内容包括每年一轮全市性的航空摄影及其航空摄影数据处理,以及每年一轮高分辨率卫星影像资料的获取及其数据处理工作。 
  7、建设上海城市三维模型数据库 
  按照“重点地区超精细模型、中心城区精细和标准模型、其他区域简单模型”的建设目标,建设覆盖全市的城市三维模型数据库。项目将结合实际应用需求和投入机制逐步推进,其实施计划将以专项形式向市政府报告。 
  8、建设城市地下管线数据库 
  城市地下管线数据库以地下管线普查资料和地下管线跟踪测绘资料为数据源,“十二五”期间将逐步推进其建设。地下管线数据库建设坚持“新帐不欠、老账逐年还清”为原则,首要任务是着力跟踪测绘机制的建立和完善,在此基础上,逐步推动区域性地下管线和地下空间普查,其实施计划将以专项形式向市政府报告。 
  四、保障措施 
  (一)进一步完善基础测绘财力保障机制 
  按照《基础测绘条例》关于“县级以上人民政府应当加强对基础测绘工作的领导,将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划,所需经费列入本级财政预算”,以及《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》关于“将基础测绘纳入本市国民经济和社会发展年度计划,并将基础测绘经费纳入本市财政预算,逐步提高投入水平。”的要求,进一步完善基础测绘财力保障机制,逐步实现基础测绘投入的长期、稳定、持续增长。对于需求迫切的重大基础测绘工程,积极争取公共财政的专项支持,确保基础测绘软硬件装备的合理配置和基础测绘规划各项任务的有效落实。 
  (二)进一步加强科技和人才队伍建设 
  强化科技资源优化配置,加大科技投入力度,提高自主创新能力。跟踪国际测绘科技前沿领域,组织基础测绘关键技术和专用技术的科研开发,推动基础测绘技术升级,在基础地理信息快速获取、遥感影像数据快速处理和地理信息应用服务等方面取得突破,努力提高基础测绘技术含量和基础测绘工作效率。树立科学的人才观,进一步完善人才培养、使用和评价制度,营造尊重知识、尊重人才的良好环境,培养科技创新领军人才,特别加强青年科技人才培养,不断改善人才结构,造就一支高素质的基础测绘人才队伍。 
  (三)进一步提高基础测绘管理水平 
  进一步加强基础测绘管理方式创新,强化基础测绘管理。不断加强计划管理、项目管理和质量管理,确保基础测绘任务的顺利实施和基础测绘成果的质量。不断加强预算管理和财务管理,坚持依法、合理使用财政资金,健全基础测绘经费的使用机制、监管机制和绩效评估机制,确保财政资金利用效益最大化。 
  附录: 
  上海市基础测绘“十二五”规划编制依据 
  上海市基础测绘“十二五”规划编制的结合上海城市规划、城市建设和城市管理及百姓生活的需求,并遵循以下政策和法规: 
  1、《中华人民共和国测绘法》; 
  2、《国务院关于加强测绘工作的意见》; 
  3、《基础测绘条例》; 
  4、《上海市测绘管理条例》; 
  5、《上海市人民政府关于进一步加强本市测绘工作的实施意见》。